Die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie der EG

Wie steht es mit ihrer Umsetzung in Deutschland?

Marc Daniel Heintz und Jürgen Pohl                
Geographisches Institut der Universität Bonn

Vor mehr als zwei Jahren hat die EG eine Richtlinie verabschiedet um den Hochwasserschutz in Europa auf eine einheitlichere Grundlage zu stellen und zu verbessern. Nicht von allen Beteiligten wurde diese Kompetenzerweiterung begrüßt, von manchen sogar eher misstrauisch beäugt und als weitere bürokratische Hürde angesehen. Durch die föderale Struktur und die Ansiedlung vieler Aufgaben auf diesem Gebiet bei den Ländern – und dem damit verknüpften Pluralismus – war man in Deutschland eher skeptisch gestimmt. Seit wenigen Wochen ist die Umsetzung in deutsches Recht in Gestalt des neuen Wasserhaushaltsgesetzes rechtskräftig.

Diese Rechtskraft ist aber nur die formal-juristische Seite der Medaille. In der Praxis ist die Umsetzung ein Prozess, der schon vorher begonnen hat und noch Jahre andauern wird. Weil die Umsetzung voll im Gange ist und länderspezifisch sehr unterschiedlich verstanden und umgesetzt wird, wurde am Geographischen Institut der Universität Bonn eine Studie durchgeführt, um den Stand der Umsetzungsprobleme, aber auch Akzeptanz und Operationalisierung der „Philosophie“ der Richtlinie zu erkunden. Nachfolgend also ein paar Fragen zur Umsetzung der Richtlinie und die Befunde dazu.

Welcher Raum wurde untersucht?
Die Richtlinie orientiert sich an Flusseinzugsgebieten und so wurde diese Studie für den deutschen Rheineinzugsbereich angefertigt. Die befragten Experten saßen deswegen in München und Saarbrücken ebenso wie in Karlsruhe und Düsseldorf. In zahlreichen Expertengesprächen wurden Verantwortliche in den Fachbehörden interviewt.

Wer wurde befragt?
Die geschilderten Ergebnisse beruhen auf Experteninterviews. Im Einzugsbereich des Rheins wurden in sechs verschiedenen Bundesländern mit Experten aus den jeweils zuständigen Ministerien, den unterstützenden Fachbehörden (Landesämter, Landesanstalten) sowie mit Vertretern der Mittelbehörden (Bezirksregierungen und verwandte Einrichtungen) und Vertretern unterschiedlicher lokaler Ebenen (z.B. Hochwasserpartnerschaften, kommunaler Spitzenverband) ausführliche Gespräche geführt und interpretiert.

Aus welchen Bausteinen besteht die Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie?
Die 2007 in Kraft getretene Richtlinie fordert ein dreistufiges Konzept:

  1. eine vorbereitende Risikobewertung, sodann für die damit vorläufig bestimmten Gebiete
  2. Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokarten, und schließlich
  3. Hochwasserrisikomanagementpläne.

Was ist Hochwasser?
Hochwasser wird als zeitweise Überschwemmung von normalerweise nicht mit Wasser bedecktem Land durch Oberflächengewässer und Meerwasser verstanden, Pegelstände spielen also unmittelbar keine Rolle. Des Weiteren sind in den Gefahrenkarten drei unterschiedliche Szenarien, solche mit niedriger, mittlerer und hoher Wiederkehrwahrscheinlichkeit, zu entwickeln. Das bisherige hundertjährige Bemessungshochwasser ist noch der mittleren Wahrscheinlichkeit zuordenbar, insgesamt aber wird die Orientierung an einer starren Grenze aufgegeben.

Was ist zu schützen?
Wichtiger als die Gefahrenkarten sind die Risikokarten, die die Schadenspotentiale erfassen sollen und sich an gesellschaftlichen Schutzgütern ausrichten. Sind hier bereits Wertungen vonnöten, so wird auf der dritten Stufe, der Erstellung von Risikomanagementplänen, ausdrücklich eine Gewichtung gefordert: Auf Grundlage der Gefahren- und Risikokarten sind Schutzziele festzulegen und für diese Schutzziele entsprechende Maßnahmen zu entwickeln.

Überdies sind diese Risikomanagementpläne in relativ kurzen Abständen (6 Jahre) zu aktualisieren. Auch dies bedeutet Flexibilisierung und häufigere Neubewertungen.

Mit dieser Struktur der Richtlinie wird deutlich, dass sich hier eine veränderte Einstellung zum Hochwasser Bahn gebrochen hat: Bezugspunkt ist nicht das – zu umfangreiche – Wasser, sondern es  sind die nach Prioritäten unterschiedlich eingestuften Schutzgüter.

Wie wird die Philosophie der Richtlinie in Deutschland umgesetzt?
Die Umsetzung in deutsches Recht erfolgt in der Hauptsache über das Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts (WHG) als bundesrechtliche Vollregelung, von der jedoch die Länder mit eigenen Landeswassergesetzen abweichen können. Das Gesetz übernimmt die Hochwasserdefinition der Richtlinie und trägt dem Anspruch der Richtlinie durch den Ersatz der Hochwasserschutzpläne durch Risikomanagementpläne Rechnung, jedoch taucht als Kapitelüberschrift immer noch Hochwasserschutz (und nicht Hochwasserrisikomanagement) auf! Auch die Umsetzung in der Weise, dass im Zweifelsfall die Risikomanagementpläne sich auf ein Ereignis mittlerer Wiederkehrwahrscheinlichkeit beschränken können, zeigt, dass vom Sicherheitsdenken und Ausrichten an – möglichst scharfen – Grenzwerten einiges „gerettet“ werden konnte.

Die sog. „command-and-control“-Instrumente sind in der europäischen Umweltpolitik seit den 90er-Jahren zunehmend in den Hintergrund gedrängt worden. Wegweisend hierfür sind die Umweltverträglichkeitsrichtlinie (UVP) und die Strategische Umweltprüfungslinie (SUP) gewesen. Auch das neue WHG hat den „softeren“ Grundtenor übernommen. Es geht weniger um nicht zu überschreitende Grenzwerte, also zu fragen, was passieren kann und sich davor – quasi um jeden Preis – zu schützen, sondern danach zu fragen, was passieren darf.

Wie ist die Akzeptanz der Philosophie der Richtlinie?
Die Experten sind, besonders auf der ministerialen Ebene, dem Risikoansatz sehr aufgeschlossen. Die Richtlinie wird als Möglichkeit gesehen, den Umgang mit Hochwasser zu verbessern und Neuerungen durchzusetzen. Sie ermöglicht formelle und inhaltliche Neuerungen (wie Einbezug von Extremereignissen, Prioritätensetzung u. v. m.). Die Richtlinie unterstützt die eigenen Ziele und legitimiert das eigene Arbeiten. Indikator für die Internalisierung ist u. a. die anscheinend bereits vollzogene Übernahme der teilweise doch recht sperrigen Terminologie.

Welche Chancen und Risiken birgt der Bottom up-Ansatz?
Die Einbeziehung der Akteure vor Ort in einem ergebnisoffenen Prozess bei der Erstellung der Risikomanagement-Pläne bedeutet grundsätzlich höhere Akzeptanz. Aber es wird befürchtet, dass nicht verbundene lokale Akteure, gerade auch im Rahmen von Hochwasserpartnerschaften, ihre Eigeninteressen verfolgen und  Prozesse blockieren (Ober- gegen Unterlieger). Zudem ist der Geist der Richtlinie in den höheren Ebenen bereits klarer verankert als darunter und die an vielen Stellen bewusst offen formulierten Vorgaben könnten sich hier als Schwachstelle der Richtlinie erweisen.

Wie wird der zeitliche Rahmen bewertet?
Gerade diejenigen, die gewillt sind, die Ziele besonders gut und  aufwändig umzusetzen, beklagen das enge zeitliche Korsett, das Qualitätsarbeit behindert. Diesen Ländern geht es nicht nur darum, den Berichtspflichten an die EU-Kommission nachzukommen, sondern tatsächliche Verbesserungen im Hochwasserrisikomanagement des eigenen Landes zu erreichen.

Auf der anderen Seite werden die Mitgliedstaaten entlastet, indem bis Ende 2010 aufgestellte oder beschlossene Dokumente als Vorleistungen anerkannt werden. Zudem wird der häufige Überarbeitungszyklus als Nachbesserungschance gesehen.

Wie wird der in der Richtlinie enthaltene Freiraum bzw. die Offenheit gesehen?
Das Misslingen des Versuchs über die LAWA Einheitlichkeit herzustellen, wird allgemein bedauert, und es werden Brüche in den Karten (z. B. bei der Definition „niedrige Wiederkehrwahrscheinlichkeit“) und in der Risikobewertung an den Landesgrenzen erwartet. Es wird aber auch betont, dass durch den Freiraum die Möglichkeit besteht - und auch genutzt wird - Extremereignisse einzubeziehen und auf regional unterschiedliche Gegebenheiten einzugehen – was im Sinne der Richtlinie ist.

Wie sieht es mit der Umsetzung der Pläne aus?
Der Erfolg der Umsetzung der Richtlinie hängt von der Umsetzung der aufgestellten Pläne ab. Mit der Aufstellung der Pläne sind allerdings die Vorgaben der Richtlinie erfüllt, eine Durchführungskontrolle gibt es nicht. Lediglich die Veröffentlichung der Pläne sowie ein in der Öffentlichkeit vorhandenes Hochwasserbewusstsein (und gegebenenfalls ein Ereignis) können Druck auf eine rasche Umsetzung bewirken.

Welche Rolle spielt der Staat?
Der Rückzug des Staates aus der Allverantwortung und die Aufgabe flächendeckender Verwaltungen auf unterer (und zum Teil auch mittlerer) Ebene, also der Übergang vom bürokratischen Wohlfahrtsstaat zum Gewährleistungsstaat, wirkt sich zwiespältig aus. Es bedeutet dies auf der einen Seite Entbürokratisierung und freie Regelung über den Markt, auf der anderen Seite aber sind die nun häufig mit den Aufgaben betrauten freien Ingenieurbüros bestrebt Kosten zu minimieren. Dies bewirkt, dass sich eine (privatwirtschaftliche) Top down-Strategie Bahn bricht, die überdies wenig oder nur sehr indirekt demokratisch legitimiert ist.

Auch hier ergeben sich jedoch teils erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern. So verfügt Bayern als einziges Land noch über eine flächendeckende Wasserwirtschaftsverwaltung, deren Wasserwirtschaftsämter bei der Erstellung der HWRM-Pläne hilfreich sein können.

Fazit:
Die neue EG-Hochwasserrichtlinie beinhaltet einen grundlegenden Wandel im Umgang mit Hochwasserrisiken: von einer eher punktuellen Gefahrenabwehr hin zu einem systematischen Risikomanagement. Doch gerade aufgrund der zahlreichen Freiräume, die die EG den Mitgliedstaaten durch die Richtlinie eingeräumt hat (keine exakte Festlegung der Szenarien, keine Vorgabe von konkreten Schutzzielen oder Maßnahmen) wird sich erst im Rahmen der Umsetzung zeigen, ob die Impulse der Richtlinie auch bei der konkreten Hochwasserrisikomanagement-Planung vor Ort zum Tragen kommen. Hier könnten einige von der Richtlinie vorgesehene Regelungen, wie etwa eine stärkere Kosten-Nutzen-Ausrichtung von Maßnahmen, an ihrer mangelnden politischen Durchsetzbarkeit scheitern.

Während es sich bei Schritt 1 und 2 der Richtlinie im weitesten Sinne um Grundlagendaten handelt, müssen die Hochwasserrisikomanagement-Pläne (HWRM-Pläne) als „Herzstück“ der Richtlinie gesehen werden. Im Idealfall wird in sinnvoll aufgeteilten Flussgebietseinheiten unter Beteiligung aller Akteure in Form eines Risikodialoges eine zielgerichtete Strategie für den Umgang mit dem Hochwasserrisikomanagement festgelegt. Hierbei wird es sich als schwierig erweisen, die verschiedenen am Hochwasserrisikomanagement beteiligten Akteure (Oberlieger vs. Unterlieger, Naturschützer vs. Landwirte) an einen Tisch zu bringen. Dies kann aber auch als Chance zur Konfliktlösung begriffen werden.

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EU

 

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